邓州市农村土地“三权分置”改革的 探索与实践

夏邑规划信访 2017-04-07 11:56

2017-04-07 资源导刊

不谋全局者，不足谋一域。对我们国土资源部门来讲，“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局、五大发展理念，适应、把握和引领经济发展新常态，推进供给侧结构性改革等是大局，厅党组以及当地党委、政府的决策部署和工作安排是大局。去年以来，邓州市国土资源局以 “五个国土” 建设、“六抓”举措、“六个全覆盖”为指针，围绕邓州市中心工作，搞服务、谋良策、抓落实、出成果，努力在服从大局、维护大局中履好职、尽好责，与河南省国土资源开发投资管理中心合作，开展农村土地综合开发，探索农村土地所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权分置”）改革，取得了初步成效。

一、推进农村土地

“三权分置”改革的背景

随着我国农村30多年的改革，目前农业农村的发展，无论是从内涵和条件上，还是从面临的国际国内环境上，以及农民群众的期望值上都发生了根本性的变化。一家一户的经营方式和“绺绺田”已经不适应生产力的发展，反而导致先进农业科技无法推广应用，大规模的农业基础设施配套工程无法实施，规模经营和机械化作业受到很大制约，传统农业依然停留在粗放发展的模式上，质量差，效益低。随着城镇化的加快，农村青壮年劳动力加速向城镇流动，从事农业生产的大多是老人和妇女，农业生产效率难以提升。这期间，国家对农业农村进行了大规模的投入和综合补贴，客观上对农业发展起到一定的促进作用，但不能从根本上解决农业现代化发展的瓶颈问题。邓州市作为农业大市，有17.13万公顷耕地，土地经营权流转面积仅占承包地面积的三分之一左右，规模小，效益低，难以形成集约效应，农业基础设施配套不到位，农业综合生产能力较低。由于集体经济组织所有权“虚置”，基层组织没有能力兴办公益事业，村组干部也没有积极性为群众服务，农村基层党组织缺乏影响力、凝聚力和战斗力，党在农村的执政能力弱化，这就迫切需要我们处理好农民和土地的关系，改变农村生产管理、创新体制机制、推进农村土地“三权分置”，发展适度规模经营、壮大集体经济，走集约化专业化发展的路子来破解传统农业发展困局，解放和发展农业生产力，解决供给侧结构性矛盾，深化农业农村改革。

二、农村土地“三权分置”

改革的探索和实践

我市根据省厅“五个国土”建设的意见，与省国土开发投资中心合作，在邓州市孟楼镇开展农村土地开发试点工作。孟楼镇位于豫鄂两省交界地带，是展示河南农村形象的窗口，辖区面积54.5平方公里，15个行政村，128个村民小组，2.9万人，4193.33公顷耕地，属于半丘陵地带，是典型的农业乡镇，在引丹灌区范围内，耕地质量等级低，农业基础设施差，农业生产基本上“望天收”，农村经济社会发展缓慢，农民群众改变农业生产现状意愿强烈。鉴于该镇实际情况，邓州市选择孟楼镇作为试点，积极探索农村土地“三权分置”改革，主要在以下三个方面进行了探索和实践。

1．集中流转土地经营权。在完成农村土地承包经营权确权颁证工作的基础上，着手在孟楼镇进行土地经营权集中流转。依据有关法律法规政策，组建了“邓州市农村土地开发有限公司”，在孟楼镇政府的支持配合下，筹划实施土地集中流转及综合整理工作。按照流转到位、整理到位、各类用地规划到位的要求，邓州市农村土地开发有限公司作为流转平台，投资流转孟楼镇农村土地经营权。孟楼镇政府负责引导、协调农户与市土地开发公司签订流转合同，市土地开发公司为流转平台注入资金，实施土地综合整理和地力提升工程。在集中流转土地经营权的过程中，算好集体经济组织所有土地账、集体与农户收益账、土地开发公司与孟楼镇总体账等三笔账，以签订合同、镇农业服务部门鉴证、向农村集体经济组织所有权人备案等形式界定各方权利、责任和义务，理清利益关系。根据孟楼镇农业生产发展的实际状况，按照略高于全镇平均亩收益的原则，土地开发有限公司以每年每亩600元的标准集中流转土地经营权。孟楼镇镇村干部集中三周时间，深入到全镇6151户村民家中，讲解土地流转的意义，测算对比流转前后收益的增加，调动农户参与土地流转的积极性和主动性，引导群众参与、支持土地经营权流转。在群众自愿的前提下，签订流转合同5966份，占全镇总户数的97%，流转土地面积3800公顷。对于185户不愿意流转的农户，由孟楼镇政府协调，以村为单位拿出目前全村最好的土地集中分给他们，确保这部分群众的权益得到保障。

2．扎实推进土地整理和地力提升。在集中流转土地经营权的基础上，邓州市农村土地开发有限公司投资，在孟楼镇全域实施土地综合整理项目，实施地力提升工程，改良土壤，提高耕地等级，把孟楼镇耕地从7至8等级全部提升为6等级。以方田为主，打破村组界限，在全镇统筹配套沟、路、渠等农业基础设施，改善农业生产条件，实现“田成方、林成网，渠相通、水相连，旱能浇、涝能排”，改变“望天收”的局面。经过集中整治，能够新增耕地106.67公顷、新增承包地393.33公顷。通过提升地力等级、完善农业生产附属设施，满足经营主体的个性化需求，提高“大方田”的市场竞争力，让土地资源“资本化”，产生溢出效应，充分释放土地资源的潜力，逐步做到了“藏粮于地，藏粮于技”。

3．实施土地经营权再流转。农村土地开发公司把整理到位的土地在信息服务平台上发布，推向市场，引进新型经营主体，在保证不改变土地用途的前提下，发展适度规模经营。农业基础设施完善和耕地等级提升后，每亩土地经营权的流转价格超过600元，溢价收益、经过整治的增量土地收益，由村集体和公司协议分成，形成农户、集体、经营主体和公司四方共赢的局面。目前，公司优中选优了35家新型农业经营主体，基本完成全镇农村土地经营权再流转工作，从而在农村土地流转、整理、再流转的基础上，实现了农村土地“三权分置”。

三、农村土地“三权分置”

改革取得的成效

1．破解了制约农业规模化经营的问题。通过土地集中整理实现了提升地力水平、规模成片成方、功能配套齐全、结构区划合理的目标后，就可以统筹考虑孟楼整个区域内农业经济的发展，对镇域内耕地进行统筹规划、合理布局、规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，发展优质高效生态农业，实现农业提质增效，拓展农产品中高端供给，解决农业发展的主要矛盾，走出一条产出高效、产品安全，资源节约、环境友好的新型农业现代化道路。

2．解放了农村劳动力。在保证农户承包权不变的前提下，土地整理后提升了地力等级，农户通过土地流转每亩土地年均可获得约600元收入。同时，农户还可受雇于经营土地的企业和个人，在自己已流转的土地上打工，额外获得劳务收入，这样一块土地实现两份收入，远高于以前单一经营收入水平，增收得到了保障，也拓宽了途径。新型农业经营主体实现规模化生产效益，一部分农户可以转变为新型职业农民，从事规模化经营；一部分农民可以成为农业产业工人；更多的农民从土地上解放出来，可以安心外出务工、经商，在城市落户，加快了新型城镇化进程。

3．收到了良好的综合效益。通过“三权分置”，实现规模化经营，政府在食品安全源头管理、绿色农业推广等方面更加有序、便利；乡镇政府可以从繁杂的事务中解脱出来，为基层群众和新型经营主体提供针对性服务，建设真正意义上的服务型政府。进行集中流转，可以盘活村、组集体所有土地，农村集体经济组织能够以所有者的身份参与经营权流转的收益分配；通过土地整治，新增的耕地归集体所有，由村集体发包或者置换为建设用地指标，收益归村集体所有，壮大了集体组织经济，提高了村组集体兴办公益事业的能力，可以为孤寡老人、妇幼伤残等弱势群体提供妥善的安置，从而提升村级组织的凝聚力，有利于巩固基层自治，提升党在农村的执政能力。在落实了集体所有权的情况下，彻底解决了农村乱占乱建等无序建设问题，为加快推进城镇化进程提供了契机，也拓宽了金融、社会资本进入农业的渠道，解决了传统农业发展的资金问题。同时，贫困人口可以获得稳定的土地收入，可以得到更多来自集体经济组织的补助，促进了扶贫攻坚工作的有效推进。

4．奠定了深化农业农村改革的坚实基础。在盘活集体经济组织所有资源的基础上，增加集体收入，集体经济组织作为一个“经济实体”具有了内生发展动力，就可以在基层党组织的领导下，融入市场经济的大潮中发展壮大，推动农村实现快速发展，进而促进农业生产方式、农民生活方式的变革，带动农村的大发展，彻底解决“三农”问题。